今年是“十一五”的开局年，新一轮的电子政务规划和建设工作又在展开，如何结合信息化的特点，突破传统的规划模式，把电子政务规划做实，不仅是一个值得研究探讨的课题，更是一项迫切的工作。

　　传统模式的规划之惑

　　通过明确目标、原则，提出任务和措施，传统模式下的电子政务规划作为一个庞大的工作计划，基本上是比较完整的。但对于电子政务的发展建设需要，仅止于此还是不够。

　　首先，传统的电子政务规划过于宏观和原则，就如同对要构架的房子全景缺乏实质性描述，在部门利益的驱动下，你建房顶，我开天窗似的重复建设、信息孤岛等等也都在所难免了。有学者认为，由于这种规划与具体的工程实施缺乏有机联系，其间存在非常大的自由空间，强化了各部门建设方案的独立性，最终使规划被分割扭曲，也不利于减少不必要的投入。一些直接从事电子政务的管理者对此也洞若观火。笔者曾到某区调研其电子政务规划情况，其负责人坦言，他们正在着手编制两个版本的全区“十一五”电子政务规划，一个是传统式的规划，用来发文件，另外一个是他们用来指导实际建设的规划，架构清晰、可以操作，他认为两者结合起来，整个电子政务规划才变得比较实在具体，规划的实施才比较可控、可行。

　　其次，尽管从理论上某个地区（部门）的政府作为一个整体，但由于其下各部门（机构）的目标多元、专业多样，在传统的电子政务规划模式下，是难以做到业务的整合和优化的。在实际工作中会经常发现，每个部门从其业务需要出发提出的建设需求都是有必要的，但如果顺应每个部门的需求和业务流构建信息系统，相关部门的信息系统之间就非常容易出现重复建设或者“烟囱林立”，换句话说就是信息系统的规划建设使各部门业务关系中不尽协调的部分成为显性矛盾。由于解决这种矛盾与政府机构的设置和职能的划分调整有极为密切的关系，也因此非常难以进行整合优化，对此，通过电子政务规划来“越俎代庖”似乎勉为其难，但完全避而不谈也是一个缺憾。

　　的确，构建一个既能体现发展战略、明确工作计划，又在梳理业务流程和信息资源的基础上确定应用框架和基础设施架构的电子政务规划，确实存在非常大的难度，对规划的研究制定者的挑战也非常之大。但通过调整规划编制的思路，改变原来的模式，应该还是可以把电子政务的规划做得更实在一些。

　　做实电子政务规划的几点考虑

　　一是统分结合、分层设计。对一个区域或领域的电子政务规划，由于涉及的部门众多，业务关系复杂，单凭一个总体规划是难以做实的，因此可以通过设定若干规划层次，将原本一个规划难以理清的问题分解到不同层面去细化。

　　比如，在区域性的电子政务规划可以有3个层次的规划互相配合：第一个层面是本区域电子政务的总体规划，作为一个全局性的部署，明确整个区域电子政务的总体架构，重点是明确集中建设与分布建设的分工，确定重点发展的业务领域；第二个层面是总体规划确定的重点业务领域分别进行规划，优先对诸如人口管理、税收管理、土地管理等比较稳定和关键的业务领域进行统筹的规划。第三个层面是部门级的规划。各个部门按照上层次的规划要求，结合自身的业务情况，制定一个以总体框架、实施步骤为主要内容的规划。当然，三个层面的规划必须要通过某种管理机制实现互相衔接。

　　规划层次的分解实际上既是一个战略规划的过程，梳理了业务领域重点，也是一个分解任务的过程，将一些能够集中统一建设的内容明确下来，将各部门应该承担的任务作了限定也留了空间，形成一个内在更为统一的规划体系。

　　二是着眼业务，注重信息资源的规划。电子政务依托于政府的业务，承担着“优化业务流程”的使命，也面临着政府职能不断调整带来的业务变动风险。因此，对业务的梳理就成为做实电子政务规划的前提。

　　只有在每一个层次的规划上确定并围绕关键、稳定业务进行统筹规划，才有利于保护投资、规避风险，有利于分清轻重缓急。承认各部门信息资源的拥有权，但更强调其公开共享的义务，从业务协同和信息资源着眼而不是从部门着眼，一定程度上可以促进相关部门主动进行业务的衔接和配合。可以说，电子政务规划甚至电子政务建设最具有价值的成果之一就发生在这个过程：辨识关键业务、确定业务的优先级、梳理业务需求和优化业务流程等等，当然，这个过程会使部门之间的不协调和矛盾会显性化，但矛盾的突现也将推动业务的调整优化。对电子政务本身而言，这样就可以形成工程实施建设前的协调机制，而不必在系统各自建好后再去解决业务不能协同、信息难以共享等复杂的问题，使电子政务规划真正成为各部门“统一认识”后可以依照操作的“行动指南”。

　　三是重视技术架构，加强标准化。一个足够“实在”的电子政务规划，应该有清晰的应用蓝图和明确的技术架构。传统的电子政务规划，偏重于文字描述，对技术架构考虑不够。因此，在对业务的规划比较清楚的前提下，对技术架构应尽可能给予详尽的确定，特别是对网络、身份认证等共性需求和统一平台的规范要细化；在应用层面，各应用的主要指向和目标也应明确，特别是一些跨部门的应用，同时要对各项应用之间的逻辑关系作清晰的梳理和划分。此外，应把标准化在电子政务规划的全过程中考虑，一方面充分利用已有的标准，一方面对新的标准提出需求，使电子政务的规划过程同时也成为电子政务标准的规划过程。正所谓“以终为始”，以实施和操作反过来思考规划和标准，以效果和收益反过来看规划和投入，体现这样思路的电子规划应该更具有可行性和操作性。